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去中心化:印度高等教育治理的内在逻辑

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摘要:同印度高度分权的政治体制相似,印度的高等教育治理具有明显的“去中心化”特点,其显著体现于宏观、微观两大层面。在高等教育顶层管理上,呈现出中央与地方双主体、联邦层次内部多主体的分散化格局;在高等学校的内部职能安排上,表现出教学与科研分离、过程与结果分离的“碎片化”特点。多元主体相互分权的治理模式,有利于协调与平衡利益关系,促进高等教育的相对公平及高等教育大众化的发展;但同时也不可避免地带来了效率低下、改革艰难、优质教育资源稀缺、国际竞争力羸弱的弊端,使高等教育整体质量提升受到了严重限制。
关键词:印度,高等教育治理,去中心化,公平与效率
印度是我国西南邻国,也是世界上高等教育规模最大的国家之一。中印两国被称为当代世界的“龙”与“象”,两国经济的腾飞同两国高等教育的长效发展有着密不可分的关系。印度自古以来就不是统一国家,各邦之间经济发展水平、宗教信仰、种族结构、语言环境、资源禀赋等差异甚大,现代印度是在英国殖民者的外力塑造下催生的。独立后的印度采用了联邦制国家管理模式,然而,受文化传统及政治体制的影响,印度联邦政府在全国范围内的统治能力比较有限,国内分离势力依旧较为强大。现代印度的高等教育正是植根于该国这种“一盘散沙”式的历史惯性与现实国情,并耦合了英国殖民者留下的教育遗产而逐步发展成形的。基于此,印度高等教育形成了典型的去中心化治理格局。从宏观和微观层面分别审视可以看出,这一特征集中体现于其高等教育顶层管理的多主体化以及高等学校内部职能安排的碎片化等方面。
一、宏观层面:高等教育顶层管理的多主体化
印度高等教育顶层管理模式同其联邦制的政治体制相类似,采用中央集权与地方分权相统一的组织框架。在实际操作中,中央和地方、中央内部事实上存在着多个主体,权力集中显得较为困难。
(一)中央与地方双主体结构
印度联邦政府的教育最高管理部门是人力资源发展部(Ministry of Human Resource Development),该部内设两大部门,即学校教育与扫盲司(Department of School Education and Literacy)和高等教育发展司(Department of Higher Education)。后者是印度高等教育管理的最高政府机构,负责制订全国高等教育政策和规划,协调并决定高等院校办学标准,推动大学和校际中心开展科学研究,促进国内外大学、学院的合作与交流等。在地方层次上,每个邦内均有各自独立的教育主管部门,负责制定和执行邦内高等教育政策,甚至进行邦内教育立法。各邦教育部长还需要对邦议会公开邦内教育经费预决算情况,并争取多方办学经费。
由于联邦并不直辖各地方,因此印度高等教育的国家治理呈现出非常明显的“双中心”格局,即联邦层面为全国中心,责任相对务虚,原则性规定多,而各邦则构成各自的中心。在高等教育经费承担上,中央与邦政府各自担负之比约为1∶3,邦政府是高校经费来源的主体。由于各邦掌有实权,对高等教育的影响力还要大于联邦,在一些经济实力较强的邦,其主动性体现得更为明显,甚至出现同中央议价的情况。
与中央、地方双主体格局相对应的,是中央大学(Central University)与邦立大学(State University)并立的高等学校分类系统。依照联邦政府通过的中央法令(Central Act)所建立的大学,即为中央大学;经邦议会通过法令以后成立的大学,即邦立大学。同我国部属院校在高等教育资源分配中占据绝对优势的情况不同,印度的中央大学办学经费虽大部分出自联邦政府,但同邦立大学相比却并未显现出更为占优的比较优势。在中央大学体系内部,其办学质量也呈现出较大差异。在一些经济情况较好的邦,邦立大学的办学水平甚至超过中央大学。各自为政的办学格局,反映出其去中心化、高度发散的高等学校分类思路。
(二)联邦层面的多主体结构
中央、地方双中心格局,难以避免地带来了各自为政的弊端。为避免中央与地方高度分权而导致高等教育领域的政令不畅,印度保留了英治时期大学拨款委员会(University Grants Commission)这一机构设置,并将其进行了本土化改造,负责领导与协调全国高等教育发展,规定大学研究、教学、考试的总体水平标准,设置大学教育的最低质量水平,促进高等教育发展,并提供经费支持。大学拨款委员会是联邦与各邦之间的沟通中介,也是印度高等教育发展的中枢机构。然而,大学拨款委员会的成立目的是形成一个相对独立的第三方缓冲机构,从而保证权力制衡、促进学术自治。但印度大学拨款委员会却直接受中央政府领导,其本质上还是听令于联邦政府的行政机构,这使它时常无法发挥出预设的管理效能。在处理与地方的关系时,尽管根据印度法律的规定,其有权采取一定措施促进高等教育事业的发展,但在实践中,该机构却时常表现得软弱无力、没有发挥出应有效力。例如各邦虽有权新建高等教育机构,但为提高全国高等教育普遍质量水平,大学拨款委员会需要对高校设置做出一定干预与制约,但各邦政府时常对委员会置之不理,在经济实力强劲的邦尤其如此。此外,印度高校具有多样化、权力重心低等特点,这使委员会建立和推动统一兼容质量标准的尝试常常遇到很多阻力。大学拨款委员会与各邦之间的矛盾,本质上还是印度中央、地方双主体各自为政的矛盾。
印度国内还有大量的专业机构,为学者行会和专业型大学的利益背书,其典型代表有全印技术教育委员会(All Indian Council for Technical Education)、印度农业研究委员会(Indian Council of Agricultural Research)、印度医学委员会(Medical Council of India)、印度律师职业委员会(Bar Council of India)、印度大学联合会(Association of Indian Universities)、印度医学研究委员会(Indian Council of Medical Research)等。此类机构虽不是正式的政府组织,但在印度高等教育治理、特别是相关专业领域当中有较大发言权,甚至可以左右大学拨款委员会的决策。由此可见,大学拨款委员会作为联邦机构,在实际行使职能时却要受到中央政府、各邦政府、专业行会等的多种干预。当各主体的利益诉求一致时,纳什均衡得以达成,合作尚能维系;但当效用产生分化、利益出现博弈时,将产生严重的离心力。值得一提的是,1989年,英国已废除了大学拨款委员会,并将其转轨为大学基金委员会,第一次以法令明确地做出了规定,确立了国家干预大学的合法性。而在国情更为复杂,政府统治力、高等教育发展水平都远不及英国的印度,大学拨款委员会却还在被多方利益所撕扯,这无疑反映了印度在殖民遗产与现实国情抉择当中的无奈。
二、微观层面:高等学校内部职能安排的分散性
在高等学校内部治理层面,去中心化的特征同样十分明显。印度高校内部缺乏对教学与科研职能的有机整合,不同类型的高等教育机构分别形成了各自的功能中心,造成了碎片化发展格局。
(一)教学过程与结果分离
同我国不同,印度的高等教育人才培养活动主要在学院(college)而非大学内进行,学院是本科生教学的主要场域。2015年,印度共有学院38498个,而中央大学仅43所,邦立大学497所。从数量上看,学院是印度高等教育的绝对主体。学院可分为两类,一类为独立型学院(Stand Alone Institution),此类学院可以自行授予文凭、颁发学位,印度理工学院即属此类。独立型学院数量并不多,印度全国仅82所。占绝大多数的学院是附属学院(affiliated college)。附属学院有自己的校舍、师资、管理团队、专业设置等,大学拨款委员会对其进行评鉴监督工作。从实际运作上看,附属学院事实上是独立的教学实体,但因附属学院没有学位授予权,因此只能附属于大学。接收附属学院的大学被称为附属制大学(affiliated university,一译“附纳大学”),此类大学是印度大学的主流,附属学院的学生毕业以后,拿到的是大学颁发的文凭及学位。少部分没有附属学院,由大学本部直接进行教学活动的大学被称为单一制大学(unitary university)。
大学的数量同附属学院相比处于绝对少数,因此每所附属大学都有其管辖区,管辖区往往为若干相邻的行政区,区内学院附属至本区某所大学内。大学掌握了学位授予权,看似处于核心地位,然而,大学与附属学院实则处在相互作用的权力场域当中。一方面,大学对附属学院有一定要求,如保持良好的办学水准;聘用数量充足、质量过硬的教职工;鉴于附属学院中私立学院数量较多,办学方还应有充足的办学经费用以满足师生的生活学术需求等。另一方面,附属学院则要求大学在解决学术问题方面提供指导;帮助提高附属学院教师的水平;为学院教师提供图书馆和研究设施的使用机会以及专业发展机会等。
同早期英国的附属学院制不同,因印度国土面积较大、人口众多,大学数量相较之下实在太过有限,而附属型大学的附属学院数量往往较为庞大。如以位于印度经济最富有、教育水平最发达的地区之一——马哈拉施特拉邦(Maharashtra)的浦那大学(Savitribai Phule Pune University)为例,该校在英国《泰晤士报》大学排名当中排位印度第二,被大学拨款委员会评定为A 级别高校,并入选印度政府第一期“卓越潜力大学”(Universities with Potential for Excellence)名单。在这样一个学术绩效十分优秀的大学,竟有附属学院705个,学生总数超过20万人。如此庞大的办学规模在印度并非罕见,且同英国附属学院在地理位置上相对接近、易于管理不同,印度不少大学的管辖区行政面积较大,往返通勤十分不便,浦那大学的管辖权即跨越艾哈迈德讷格尔(Ahmednagar)、纳西克(Nasik)以及浦那三市,更有甚者,位于印度首都的德里大学竟曾经长年附属过位于邻国不丹的舍若奇学院(Sherubtse College)。在这样的背景下,许多大学自顾不暇,遑论对附属学院的教学质量进行有效监管。
一方面,大学控制了学位授予权,导致附属学院的能动性和创新型受到一定程度的扼制;另一方面,附属学院数量过多过远又导致了教学管理混乱以及办学水平参差不齐等实际问题。大学与附属学院,在制度设计上本应分别作为学术质量的中心和教学活动的中心,二者相互依存、构成人才培养的上下游,但在实践中却往往演变成两条平行支脉,成为过程和结果的两个极端,将本来有机统一的高等教育活动拆解开来,无法形成人才培养的合力。
(二)教学与科研分离
自洪堡时期起,教学与科研就始终是高等学校的两大核心职能,教学与科研的统一也是现代大学制度的一大鲜明特色。但在印度,去中心化的高等教育治理模式则将大学职能剥离开,框限在不同的高等教育机构当中。在附属型大学里,附属学院教员承担的科研工作较少,且由于附属学院数量庞大,资质参差不齐,科研成果往往比较一般。总体而论,附属学院主要肩负的还是人才培养职能,科研工作及研究生培养往往在大学本部当中进行,本部的科研活动与附属学院的教学活动由此隔绝开来。
在大学之外,印度政府还设立了若干国家重点研究院(Institution of National Importance),这些机构也担负了人才培养职能,但科学研究是其首要任务。2016年,印度政府首次公布了本国大学排名,排名分大学、工程、医药、管理等四大类,在工程和管理这两个专业领域,前五名全被印度理工学院和印度管理学院的各个分校包揽,这两个学院均为国家重点研究院。然而,在全国科研工作中占据如此重要地位的国家重点研究院,数量也不过75所之多。可见,印度大学和科研机构在教学和科研职能上虽有重复但有所侧重,其基本思路是将二者分置于附属学院、大学本部、国家重点研究院等不同的高等教育机构当中开展。教学机构涵盖面广,覆盖人数多,而科研机构则“少而精”,是高纯度的智力密集型机构。
除这一硬性分流的制度设计外,较重的教学工作量也使教师们背负了沉重压力,使得科研工作难以充分开展。仍以浦那大学为例,该校本部设有46个系,但教师仅293人,平均每系有教师6.4人。浦那大学教育与发展学系(Department of Education and Extension)实际上课的教员仅五人,却要承担起全院教育硕士、哲学(教育学)硕士、博士、非学历教育等各级各类学位项目的所有课程,还需要负责研究生指导工作,教师平均周课时量高达二十余小时,且一周仅有一个休息日,除此以外还要承担研究生培养任务。这一案例在印度并非特例,在如此繁重的教学压力之下,教师往往疲惫不堪,科研工作当然进展十分缓慢。大学以教师工作时间作为制度规训,将知识分子的工作重心往教学上引导,使大学职能自然而然被分化。机构分工和教师工作时间的安排,分别作为强迫性机制和规范性机制,内嵌于高等学校的内部治理中,使教学与科研形成了两个不同中心,从而肢解了本来完整的职能安排。
三、评价与启示
印度多元结构、相互分权的去中心化高等教育治理模式,有利于协调与平衡各方利益关系,促进高等教育的相对公平,其优势是显而易见的,但也不可避免地带来了效率低下、改革艰难的弊端,使高等教育整体质量提升受到了严重限制。
(一)有利于协调与平衡利益关系
纵览印度高等教育的去中心化治理体系不难发现,没有哪个高等教育管理机构能够做到全面集权、“一家独大”,几乎在每一个环节上都有不同的利益代言人参与权力制衡;也没有哪一个印度高等学校可以在教学科研方面多学科、综合性地“碾压”其他高校,形成牛津剑桥之于英国的“超然”地位。总体而论,高等教育各方的力量相对均衡,传统认识中似乎应占有优势的联邦政府并不具有超乎地方的统治力,中央大学也并未占尽全国高等教育的优质资源,大学与学院之间亦不存在领导与被领导关系,这种高度发散、多维中心、少有“领头羊”的治理模式,形成“四处开花、各执一词”的局面,有效平衡了利益关系,有效避免了出现决策独裁、偏轻偏重的极端情况发生。
(二)有利于促进高等教育的相对公平
正是由于利益的相对平衡以及权力的高度分散,使决策层必须通盘考虑、全面兼顾各方意见,这令印度高等教育在制度设计上具备了相对的公平性。如印度政府近年来不断在未设立中央大学的邦建立或者升格中央大学,力争在全国的所有邦都拥有中央大学,其政策动机正是出于公平考量。附属学院制度也有效地促进了高等教育入学率的提高,不少附属学院星罗棋布地分布在交通不便、较为闭塞的偏远地区,让不便到远处就学的学生在家门口即可接受高等教育,甚至拿到优质大学的文凭。印度的高等教育之所以能成为世界上规模最大的高等教育体系之一,与印度政府不断将资源用于大量扩张教育规模、激励民间办学热情、保障高等教育入学机会、促进教育公平是有很大关系的。当然,这种扩张较为粗放,内涵式发展是印度高等教育今后的转型方向之一。
(三)导致效率低下、改革艰难
对于丧失先天优势的发展中国家而言,提高决策效率、确保政策的高效执行、减少行政交易成本是实现跨越式发展的重要手段。印度的高等教育治理,因其去中心化特点而导致向心力较弱,缺乏能够独当一面的“主心骨”,各立门户、各自为政使不同部门之间信息交换少,制度成本高昂;且多头管理常常导致不同机构相互掣肘,牵一发而动全身,使高等教育时常陷入囚徒困境之中,只能延续历史惯性,维系路径依赖,令改革步履维艰。以印度高等教育的一大“特色”——附属型大学制度为例,该制度肇始于1857年,英国殖民者于当年仿照伦敦大学附属制办学体系,在孟买、加尔各答、马各拉斯建立了三所大学,开创了印度半岛现代高等学校体系的先河,同时也开启了印度高等教育本土化的探索实践。长期以来,印度国内一直对高等教育附属制争议颇多,改革呼声日渐高涨,有印度学者甚至认为,该制度是影响印度科研发展和学术进步的主要阻力。反讽的是,现今的英国大学早已废除了附属制度,但印度却还在为此争论不休,改革进程十分迟缓,这不能不说是其管理体制带来的负面结果。
(四)使高等教育整体质量提升受到严重限制
由于印度高等教育去中心化的治理特点,高等教育整体质量提升受到严重限制。虽然印度不少高校培养了大量本国发展所需的人才,有效提升了经济发展水平,但作为后发外生型国家的印度,始终缺乏集中力量办大事的能力,使高等教育“弯道超车”十分艰难,有“平原”而无“高峰”,长期无法孵化出在国际上崭露头角的名校。印度政府也意识到了此问题,先后于2001年和2013年推出“卓越潜力大学”及“创新大学计划”(Scheme on Innovation Universities)两大政策,旨在打造世界一流名校,参与国际竞争,然而受制于其积重难返的高等教育治理模式,加之其他复杂原因,政策成效并不显著。在以注重学术表现著称的世界大学学术排名(Academic Ranking of World Universities)当中,印度只有一所高校进入2017年的世界500强,而在其他“金砖国家”当中,中国共有45所,俄罗斯3所,南非5所,巴西则有6所,印度在金砖五国里排名垫底。在印度国内享有盛名的印度理工学院甚至没有一所分校进入世界前500名。这一结果同印度一向自诩的“大国”地位是极不相称的,长远来看也会为印度的进一步发展埋下隐患。印度去中心化治理的高等教育发展模式也启示我们,必须妥善兼顾分权与集权、效率与公平、质量与数量、广度与深度的关系,唯有如此才能有效促进高等教育的内涵式发展。
(作者:德国海德堡大学教育科学研究院博士研究生/印度浦那大学访问学者 陈恒敏)

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